为了要阐明这一点，我们就需要指出每一个行政官的身上是具有三种本质上不同的意志的：第一个是倾向他自己的利益的个别意志；第二个是专门以维护执政者的利益为目的的行政官的共同意志，这种意志可以称为集团的意志，对政府来说是普遍的，对国家（政府是国家的一个组成部分）来说是特殊的；第三个是人民的意志，即主权者的意志，这种意志无论对作为总体的国家或者对作为总体的一个组成部分的政府来说，都同样是普遍的。在一个十全十美的立法机构中，个别的特殊的意志几几乎是没有的，政府固有的集团的意志也是十分次要的，因此，作为主权者的全体的意志是衡量一切其他意志的标准。反之，按照自然的秩序来说，这几种不同的意志愈集中，它们便愈趋活跃；全体的意志始终是最弱的，集团的意志是居于第二位的，个别的意志是胜过一切的；所以，每一个人首先是他自己，其次是行政官，然后才是公民。这个次序的先后和社会秩序的先后是恰恰相反的。
　　阐明了这一点以后，我们再进而假定政府是掌握在单独一个人的手中的。在这种情况下，个别的意志和集团的意志便完全地结合在一起了，因此，集团的意志也就达到了它可能达到的最高的强度。由于暴力的使用要依靠这种强度，由于政府的绝对的权力就是人民的权力，是始终不变的，因此可以得出结论说，最活跃的政府是由单独一个人执掌的政府。
　　反之，把政府和最高的权力结合在一起，以拥有主权的人民为执政者，有多少公民就委多少行政官，这样一来，集团的意志便同全体的意志完全混淆，不能够象全体的意志那样活跃，并且还让个别的意志各行其是。所以，尽管政府的绝对权力没有任何减少，但这样的政府是最不活跃的。
　　这些法则是无可争辩的，其他的论点只不过是用来阐明它们罢了。举例来说，构成一个集团的各个官员就比构成一个整体的各个公民活跃得多，因此，个别的意志是可以对整体起很大的影响的。因为，每一个行政官差不多都担任了政府的某种特殊的职务，而每一个公民是不能以个人的身分运用主权的。此外，国家的幅员愈大，政府的实际的权力也愈大，虽然它实际的权力并不是因为国家的幅员扩大而扩大的；但是，如果国家的幅员不变，即使是增加行政官，那也是没有用处的，政府是不可能因增加行政官而获得更多的实际权力的，因为政府只不过是国家（我们假定它的大小是不变的）的权力的保管者罢了。所以，行政官的数目一多，政府的权力不仅不因此而增加，反之，它活跃的程度还会因之而减弱的。
　　论证了政府将因行政官的增加而趋于松弛之后，论证了人民的人数愈多，政府的压力也应当愈大之后，我们就可以得出结论说，行政官和政府的比例应当同人民和主权者的比例成反比；这就是说，正如人民的人数增加，领袖的人数就愈应减少一样，国家愈是庞大，政府的机构便愈应紧缩。
　　了以后能够用更确切的名称阐述各种形式的政府，我们首先指出，主权者可以把政府交给所有的人民或大部分人民去掌管，从而使充当行政官的公民比普通的公民还多。这种形式的政府，我们称它为“民主政府”。
　　其次，主权者可以把政府交给比较少的人去掌管，从而使普通公民的人数比行政官的人数多；这种形式的政府，我们称它为“寡头政府”。
　　最后，主权者可以把整个的政府集中地交给单独一个人去掌管。现今最普遍的就是这种政府；我们称这种形式的政府为“君主政府”或“王权政府”。
　　我们认为，所有这几种形式的政府，或者，至少前两种形式的政府，在掌管政府的人数方面是可以或多或少的，甚至有相当大的增减余地的。因为民主政府可以包括所有的人民，或者，可以缩小到包括一半的人民。寡头政府则可以从一半的人民缩小到包括一小部分人民。即使是王权政府，有时候也可以在父子之间或弟兄之间或其他人之间分成几部分。在斯巴达经常有两个国王；在罗马帝国甚至同时有八个皇帝，而人们也并不因此就说罗马帝国遭到了分裂。每一种政府必然在有一点上是同另一种政府相混淆的，正如国家有许多公民一样，政府在实际上也可能有许多不出这三种基本类型的形式。
　　还有，由于每一种政府在某些方面都可以划分成几部分，一部分按这种方式治理，另一部分又按另一种方式治理，因此，把这三种形式结合起来，就可以产生许多混合式的政府，而每一种混合式的政府都可以用所有一切单一的形式的政府去乘它。
　　人们常常争论哪一种形式的政府是最好的，而没有想到每一种形式的政府都可以在某种情况下成为最好的政府，而在另外一种情况下又成为最坏的政府。在我们看来，如果承认各个国家行政官的人数应当同公民的人数成反比这个看法是正确的，那我们就可以得出这样的结论：一般地说，民主政府适用于小国，寡头政府适用于中等的国家，而君主政府则适用于大国。只有根据这样一个探讨的线索，我们才能彻底了解公民究竟有哪些权利和义务，权利和义务是不是可以分开；才能了解什么是祖国，它实际上是由什么组成的，每一个人凭什么来判断他有祖国还是没有祖国。
　　我们就每一种文明社会的本身对它们进行了这样一番研究之后，我们还要把它们加以比较，以便探讨它们之间种种的不同的关系：它们之中有大有小，有强有弱；它们彼此攻击、互相侵犯和互相摧残；在这接连不断的一来一往的侵害行为中，造成了许多的悲惨事件和丧失了许多人的生命，所以，如果让人们保持他们原始的自由的话，也许还不至于遭到这样大的牺牲。我们要研究：我们在社会制度中行使的自由是太多还是太少；当各个社会各自保持其自然的独立的时候，受法律和多数人制约的个人是不是就既不受两种状态的害处，也得不到两种状态的益处；在这个世界上是不是与其有几个文明社会，毋宁连一个文明社会都没有还好些。这种混合的状态岂不是本想使人分享两种状态的益处，结果是一种状态的益处都得不到，“既不让人做战争时期的准备，也不让人享受和平时期的安宁”么？这样一种部分的和不完全的联合，不是要产生暴政和战争吗？而暴政和战争不是人类最大的灾难吗？
　　最后，我们还要研究：要医治这些弊病，是不是可以采取联盟和联邦的办法，让每一个国家对内自主，对外以武装去抵抗一切强暴的侵略。我们要研究怎样才能建立一个良好的联盟，怎样才能使这种联盟维持久远，怎样才能使联盟的权利尽量扩大而又不损害各国的主权。
　　圣皮埃尔神父主张欧洲所有的国家联合起来，以便在它们之间保持持久的和平。这种联合办不办得到？即使说办得到，我们能不能够断定它可以维持长久？这样去探讨，必然会直接地促使我们去研究国际法，从而达到阐明我们在国内法中难以阐明的问题。
　　最后，我们还要阐述战争法的真正的原理，并且要研究为什么格劳修斯和其的人所说的原理完全是错误的。
　　我一点也不奇怪：正当我阐述这些问题的时候，聪明的爱弥儿会打断我的话向我说：“当我们按照法则，十分严密地一步一步地修起这座大厦的时候，也许人们还以为我们用的是木材而不是人哩！”“是的，我的朋友；不过你要知道，法则是不会向人的欲念屈服的，对我们来说，问题首先是要论证政治学的真正原理。现在，我们的基础已经打好了，且来看一看人们在这个基础上修建的东西，你将看到许多有趣的情景咧！”
　　于是，我叫他阅读《太累马库斯奇遇记》，走太累马库斯所走过的路，我们寻找快乐的萨郎特和几经忧患而变得很聪明练达的伊多梅内。一路之上，我们发现了很多的普洛太西拉斯，而菲洛克勒斯则一个也没有找到。象多尼人的国王阿德腊斯特那样的人并不是没有的。不过，我们且让读者去想象我们旅途的经过，或者，象我们这样随身带着一本《太累马库斯奇遇记》去游历；至于作者本人想避免或者在不知不觉中所走的一番弯路，在这里就不提了。